Einfachen "Wahrheiten" mißtrauen

Anfang 1999 ging eine Meldung durch die Presse, die die Ökonomen aufhorchen ließ. Sie handelte von der Lesung der Steuerreformgesetze der neuen Bundesregierung im Deutschen Bundestag. Dort zitierte ein Redner der Opposition den Präsidenten der Bundesvereinigung deutscher Arbeitgeberverbände, Dieter Hundt, der mit der massiven Abwanderung von Unternehmen gedroht hatte, falls die Regierung die angekündigte Senkung der Unternehmenssteuern verschieben würde. Darüber empörte sich eine Abgeordnete der Regierungskoalition mit dem Zwischenruf: Das ist Erpressung.

In dieser Meldung, so mag es im ersten Moment erscheinen, ist alles Wichtige zum Thema gesagt: Wer ein Restaurant für überteuert hält, wird es künftig meiden. Er wird sich ein anderes suchen, und mag der Patron darüber noch so lautstark lamentieren. Doch Ökonomen wissen, daß es ratsam ist, den einfachen Wahrheiten zu mißtrauen. (...)

Regierungen müssen sich wie Unternehmen verhalten

Im Standortwettbewerb - und dies ist die Botschaft meines Beitrags - müssen sich Regierungen wie Unternehmen verhalten: Sie müssen Rationalität und Effizienz zur Leitschnur ihres Handelns machen. Das bedeutet:

• Sie müssen die Rolle eines Reformers übernehmen und den Umbau des Steuer- und sozialen Versicherungssystems, des Bildungswesens und der Arbeitsmarktverfassung vorantreiben. Dies muß entweder im Wettbewerb oder, falls möglich, in Kooperation mit den Regierungen anderer Staaten geschehen.
• Sie können sich nicht mehr als Bewahrer von angestammten Besitzständen verstehen. Denn es schwinden ihre Möglichkeiten, mit Subventionen, Regulierungen und Handelsbeschränkungen in die Wirtschaft zu intervenieren. (...)

Abschied von der "immobilen" Welt

Die ökonomische Theorie hat lange Zeit die immobilen Produktionsfaktoren fokussiert. In den Standardmodellen der Außenhandelstheorie ... beruhen die Produktionsvorteile eines Landes im internationalen Wettbewerb auf seiner Ausstattung mit standortgebundenen Faktoren wie Klima, Rohstoffe, Grund und Boden sowie Arbeitskräfte. Die Wanderung von Produktionsfaktoren ... gibt es dort nicht. Statt der Wanderung von Produktionsfaktoren kommt es zum Handel mit Gütern. In dieser "immobilen Welt" ist der Standortwettbewerb stark eingeschränkt. Die immobilen Faktoren können ... nicht das Land verlassen. Entsprechend können nationale Regierungen die immobilen Faktoren beispielsweise hoch besteuern oder in ihrer wirtschaftlichen Betätigung stark beschränken. Sie müssen dabei nicht auf andere Regierungen Rücksicht nehmen. Die Eigentümer der Produktionsfaktoren haben nur eine Möglichkeit: Sie können protestieren. Sie haben, in der Terminologie von Alfred O. Hirschman, nur die Voice-Option. So können die Kapitaleigentümer sich weigern, zu investieren. Aber dabei entstehen ihnen in der Regel Opportunitätskosten, denn brachliegendes Kapital bringt ihnen überhaupt keine Erträge. Sie werden wegen einer fehlenden Alternative zähneknirschend hohe Abgaben leisten oder strenge Auflagen erfüllen, soweit die Erträge einer Investition noch positiv sind.

In der "mobilen Welt" können dagegen die Eigentümer der Produktionsfaktoren ihren Regierungen mit Abwanderung drohen. Sie besitzen somit zusätzlich eine Exit-Option. Dies erschwert es den Regierungen, die Kapitalbesitzer hoch zu besteuern oder ihre Verwertungsmöglichkeiten anderweitig zu beschneiden. Wie stark in dieser Hinsicht Regierungen mittlerweile unter Druck stehen, zeigt die Diskussion um den gespaltenen Einkommenssteuertarif, wie sie hierzulande gerade geführt wird. Die Regierung der christlich-liberalen Koalition hatte sich vor einigen Jahren zu einer Tarifsenkung für sogenannte gewerbliche Einkünfte durchgerungen, den Tarif für alle anderen Einkünfte aber unverändert belassen. Damit sollten, wie es offiziell hieß, Investitionen und die Schaffung von Arbeitsplätzen begünstigt werden. Die neue Bundesregierung möchte diese Spreizung sogar noch verstärken. Dem hat allerdings der Bundesfinanzhof vorerst einen Riegel vorgeschoben. In einer aufsehenerregenden Entscheidung hat er die Verfassungsmäßigkeit der Regelung angezweifelt und das Bundesverfassungsgericht angerufen. (...)

Was bleibt dem Staat in der Wirtschaftspolitik?

Doch welche Möglichkeiten bleiben fortan den nationalen Regierungen in der "mobilen Welt", eine eigenständige Politik zu betreiben? Auf welchen Feldern müssen sie zurückstecken, und auf welchen behalten sie ihre Handlungsmöglichkeiten oder sind sogar stärker gefordert als bisher? Aus der Sicht der Ökonomen hat der Staat in der Wirtschaftspolitik drei Aufgaben: Die Glättung von Konjunkturschwankungen, die Kompensation von Marktversagen [= Allokation] und die soziale Sicherung der Menschen durch Umverteilung der Einkommen [= Distribution]. (...)

Nationale Regierungen besitzen kaum noch Spielraum für eine autonome Konjunkturpolitik. So ist die Geldpolitik wegen der engen Vernetzung der internationalen Finanzmärkte de facto bereits weltweit synchronisiert: Würde beispielsweise ein Land versuchen, die Zinsen im Alleingang zu senken, um die Konjunktur zu stimulieren, könnte ein solcher Schritt rasch zu einem Abfluß von Finanzkapital führen. Es würde möglicherweise anderswo den Druck auf die Notenbanken verstärken, ebenfalls die Zinsen zurückzunehmen. Die Folge ist, daß im Zuge der Globalisierung konjunkturelle Schwankungen in einem Teil der Welt immer rascher auf andere Teile übertragen werden; man spricht deshalb auch von einem zunehmenden weltweiten Konjunkturverbund. Das bedeutet nicht, daß nationale Regierungen Konjunkturschwankungen tatenlos hinnehmen müßten. Sie müssen jedoch ihre Maßnahmen stärker koordinieren.

Nationale Regierungen haben auch weniger Möglichkeiten, redistributive Ziele zu verfolgen. Bei hohen Steuersätzen im eigenen Land haben die Kapitalanleger einen Anreiz, ihr Geld ins Ausland zu bringen, und Ähnliches gilt bei hohen Sozialstandards oder bei strengen Umweltauflagen. Die Leidtragenden sind die immobilen Produktionsfaktoren, die eine solche Option nicht haben. Sie zahlen letztlich die Zeche. Das muß keinesfalls das Ende des Sozialstaates bedeuten, wie es gern als Schreckgespenst an die Wand gemalt wird. Denn zu den Standortvorteilen eines Landes gehört auch die soziale Infrastruktur, die den Menschen materielle Sicherheit und sozialen Schutz gewährt. Sie hat die Eigenschaften eines öffentlichen Gutes. So wird von den meisten Menschen die Zwangsmitgliedschaft in der gesetzlichen Sozialversicherung nicht in Frage gestellt, weil sie damit die Vorstellung von der Äquivalenz zwischen jetzigen Beiträgen und späteren Leistungen verbinden. Daraus folgt etwas sehr Wichtiges: Die staatliche Umverteilungspolitik in der "mobilen Welt" muß sich der Zustimmung der Bürger versichern, und sie muß entsprechend deren Akzeptanzgrenzen berücksichtigen, jedenfalls soweit diese eine Exit-Option besitzen. Sie muß sich, wie die Ökonomen sagen, um Pareto-Optimalität bemühen: Alle müssen das Gefühl haben, sich hinterher zumindest nicht schlechter zu stehen als vorher. (...)

Nationale Regierungen sehen sich hingegen stärker in der Pflicht, ihre allokativen Aufgaben zu erledigen. Dazu gehört vor allem die Bereitstellung öffentlicher Güter - wie die physische Infrastruktur, das Bildungswesen, die Rechtsordnung oder die öffentliche Verwaltung. Öffentliche Güter sind komplementär zu privaten Gütern und bestimmen in hohem Maße deren effiziente Nutzung mit. So ist ein Land für Produktionsverlagerungen nur dann interessant, wenn es nicht nur niedrige Steuersätze, sondern auch gute Verkehrsverbindungen, qualifizierte Arbeitskräfte und stabile politische Verhältnisse bieten kann.